《王制》云：“大国三卿，皆命于天子。下大夫五人，上士二十七人。次国三卿，二卿命于天子，一卿命于其君。下大夫五人，上士二十七人。小国二卿，皆命于其君。下大夫五人，上士二十七人。”《注》云：“小国亦三卿，一卿命于天子，二卿命于其君，此文似误脱耳。”案《王制》又云：“小国之上卿，位当大国之下卿，中当其上大夫，下当其下大夫。”则郑说是也。《公羊》襄公十一年《解诂》曰：“古者诸侯有司徒、司空、上卿各一，下卿各二。司马事省，上下卿各一。”下卿即《王制》所谓下大夫也。《疏》引崔氏，谓司徒兼冢宰，司马兼宗伯，司空兼司寇。司徒下小卿二：曰小宰、小司徒。司空下小卿二：曰司寇，曰小司空。司马下小卿一，曰小司马。牵合《周官》为说，殊无谓也。
《周官》地方之制：王城之外为乡，乡之外为外城，外城之外为近郊，近郊之外为遂，遂之外为远郊，远郊谓之野，野之外为甸，甸之外为稍，稍之外为县，县为小都；小都之外为鄙，鄙为大都。甸、稍、县、都皆采邑。乡以五家为比，五比为闾，四闾为族，五族为党，五党为州.五州为乡。比长为下士，闾胥中士，族师上士，党正下大夫，州长中大夫，乡大夫即卿。遂以五家为邻，五邻为里，四里为酂，五酂为鄙，五鄙为县，五县为遂。邻长，里宰，酂长，鄙师，县正，遂大夫，比乡官递降一级。遂大夫为中大夫，邻长无爵。《管子·立政》：“分国以为五乡，乡为之师。分乡以为五州，州为之长。分州以为十里，里为之尉。分里以为十游，游为之宗。十家为什，五家为伍，什伍皆有长焉。”《小匡》参国之法：“制五家为轨，轨有长。十轨为里，里有司。四里为连，连有长。十连为乡，乡有良人。三乡一帅。”五鄙之法：“制五家为轨，轨有长。六轨为邑，邑有司。十邑为率，率有长。十率为乡，乡有良人。三乡为属，属有帅。五属一大夫。”说虽不同，要皆以五起数，与军制相应。《尚书大传》云：“古八家而为邻，三邻而为朋，三朋而为里，五里而为邑，十邑而为都，十都而为师，州十有二师焉。”则以三起数，与井田之制相合。《礼记·杂记注》引《王度记》云：“百户为里，里一尹。”《疏》云：“《撰考》云：古者七十二家为里。”七十二家即三朋。《公羊》宣公十五年《解诂》云：“一里八十户，八家共一巷。选其耆老有高德者，名曰父老。其有辨护伉健者为里正。”《管子·度地》云：“百家为里，里十为术，术十为州，州十为都，都十为霸国。”曰百家，曰八十家，盖皆以成数言之也。古行贡法之地，其民服兵役，以什伍编制。行助法之地，民不为兵，则以八家起数。二说盖各有所据。什伍之制，多存于后世，而邻朋之制不可见者，则以井田废坏，而野鄙之民，后亦为正兵故也，参看第四第五两节自明。